BURKINA FASO : QUEL MODE D’ADOPTION DE LA NOUVELLE CONSTITUTION POUR UNE NOUVELLE REPUBLIQUE ?

« La parole est au peuple. La parole du peuple, c’est la parole du souverain. » Citation du Général De Gaulle, Militaire et Homme d’Etat français (1890-1970)

Courant ce mois de mars 2019, le Président du Faso a décidé que le projet de nouvelle constitution élaboré par la commission constitutionnelle sera adoptée par voie référendaire. Mais à ce jour, des Burkinabè épiloguent toujours sur l’opportunité de cette voie qu’ils considèrent comme contraignante et onéreuse. D’aucuns voudraient que le Président revienne sur sa décision pour adopter la voie parlementaire et affecter les ressources du référendum à d’autres priorités.
Contrairement à une telle logique, l’adoption d’une nouvelle constitution par voie référendaire n’est pas une faculté : c’est une obligation. A titre exceptionnel, une constituante désignée par le peuple avec des pouvoirs délégués dans ce sens peut assurer le service intégral, c’est-à-dire élaborer et adopter une nouvelle constitution.
La présente réflexion comprend deux points : le principe de l’adoption par voie référendaire d’une nouvelle constitution et l’antériorité de la constitution par rapport aux institutions gouvernantes.

I- LE REFERENDUM COMME MOYEN D’ADOPTION DE PRINCIPE D’UNE NOUVELLE CONSTITUTION
Lorsqu’un peuple adopte une constitution, il y exprime ses valeurs et idéaux pour une société prospère ainsi que ses projections pour l’avenir. En tant que document portant tous les espoirs d’un peuple, une constitution ne peut pas, dans le principe, comporter de dispositions relatives à l’adoption d’une autre constitution. Autrement cela équivaudrait à sa remise en cause. Une constitution se limite plutôt à décrire les conditions et modalités de sa propre révision en cas de besoin.
La Constitution du Burkina Faso actuellement en vigueur ne dit tout naturellement pas comment une nouvelle constitution doit être examinée. Elle précise plutôt la procédure de révision de ses propres dispositions en son titre XV. L’article 163 de notre Constitution précise que : « Le projet de révision est, dans tous les cas, soumis au préalable à l’appréciation de l’Assemblée nationale. »
Les paragraphes 1 et 3 de l’article 164 précisent que : « Le projet de texte est ensuite soumis au référendum. Il est réputé avoir été adopté dès lors qu’il obtient la majorité des suffrages exprimés.
…………..
Toutefois, le projet de révision est adopté sans recours au référendum s’il est approuvé à la majorité des trois quarts des membres de l’Assemblée nationale. »
Remarquez qu’en matière législative, le mot toutefois exprime l’exception et le caractère dérogatoire de la disposition à laquelle elle se rapporte.
Ces deux articles disposent donc clairement qu’en matière de révision de la Constitution, l’adoption par référendum est la règle, et qu’exceptionnellement, une révision constitutionnelle ne fera pas l’objet d’un référendum s’il est adopté par les trois quarts (3/4) des membres de l’Assemblée nationale. Ce mode de révision de la constitution par voie référendaire est une constance dans les démocraties républicaines, et elle se fonde sur la souveraineté du peuple.
Cependant, dans notre pays, la révision constitutionnelle a toujours été réalisée par voie parlementaire, ce qui était dû au fait que le parti majoritaire avait toujours disposé de la majorité des trois quarts (3/4) requise à l’Assemblée ou l’obtenait avec le concours de ses partis satellites.
Ce rappel nous parait important pour comprendre les principes qui guident l’adoption d’une nouvelle constitution. En effet, si la voie référendaire est prescrite pour la (simple) révision d’une constitution existante, comment pourrait-on justifier l’adoption d’une nouvelle constitution par voie parlementaire ?
Au sortir de l’audience que le Premier ministre a accordé à une délégation du Conseil constitutionnel le 19 mars 2019, son Président répondant à la presse a donné éclaircissements sur la question : « L’adoption d’une nouvelle constitution ne relève pas de la compétence du Conseil constitutionnel. L’adoption d’une nouvelle constitution est de la compétence du peuple qui décide d’une nouvelle constitution. En tant que citoyens, nous attendons qu’elle soit adoptée alors nous entrons en jeu pour veiller à ce que toutes les autres lois soient conformes à cette constitution. En attendant que cette nouvelle constitution soit adoptée, nous contrôlons la conformité de toutes les lois par rapport à la présente constitution. » Il ressort 3 indications majeures de cette déclaration est importante comme suit :
1. Le conseil constitutionnel veille à la conformité des lois par rapport à une constitution déjà en vigueur.
2. Le Conseil constitutionnel n’a aucune compétence pour l’adoption d’une nouvelle constitution.
3. L’adoption d’une nouvelle constitution est de la compétence du peuple qui décide d’une nouvelle constitution.

A travers les points 1 et 2, le Président du Conseil constitutionnel explique que son institution n’a aucune prégnance sur une nouvelle constitution. Elle n’est compétente que pour les questions relatives à une constitution existante.
Au point 3, il rappelle la souveraineté du peuple pour l’adoption d’une nouvelle constitution. Effectivement, c’est au peuple qu’il revient de donner le format du pouvoir dont il veut doter le pays à travers la constitution. La voie parlementaire ne peut donc en aucun cas être indiquée pour cette création nouvelle. D’autres contraintes juridiques, politiques et d’opportunité confortent l’adoption d’une nouvelle constitution par la voie référendaire.
De ce qui précède, il résulte que si les nouveaux gouvernants du Burkina Faso veulent doter le pays d’une nouvelle constitution et délaisser celle de 1991, ils ne peuvent pas de leur seule volonté et au regard de la conjoncture nationale difficile, confier cette prérogative aux députés qui n’ont pas reçu ce mandat express du peuple. En tant que représentants, les députés sont limités par leur mandat consistant à légiférer dans les domaines prévus par la constitution sans plus. Ils ne peuvent donc pas se substituer au peuple pour accomplir cet acte majeur d’adopter une nouvelle constitution.
Ensuite, en 2015, un peu plus de 5,5 millions de Burkinabè étaient inscrits sur les listes électorales dont quelques 3 millions seulement ont participé aux élections Présidentielle et législatives. Aujourd’hui, le Burkina Faso compte environ 20 millions d’habitants. Une constitution adoptée par le parlement voté par 3 millions de personnes ne peut pas avoir la même légitimité que si elle l’avait été par les 20 millions de Burkinabè. Certes, tous ne participent pas aux scrutins, mais l’Etat a l’obligation d’assurer les conditions de leur participation, indépendamment qu’ils exercent leurs droits citoyens ou pas.
Enfin, c’est au nom du peuple que les évènements d’octobre 2014 ont été revendiqués. Il est impensable que le Peuple qui a servi d’alibi pour justifier les actes posés dans ce passé récent soit oublié dans ses domaines de compétence.
Si nous voulons donner l’importance et la valeur requises à la nouvelle constitution, son mode d’adoption doit être irréprochable. Autrement, sa légitimité sera faible et attaquable. Si les moyens financiers font défaut comme certains le soutiennent pour justifier le choix de la voie parlementaire, autant remettre l’adoption de la nouvelle constitution.

2- LE PRINCIPE D’ANTERIORITE DE LA CONSTITUTION PAR RAPPORT AUX INSTITUTIONS GOUVERNANTES
La constitution est une loi fondamentale dans laquelle les institutions trouvent leur fondement. En tant que telle, doit être antérieure à toutes les institutions gouvernantes. Certains constitutionnalistes ont évoqué la possibilité de couplage du référendum constitutionnel avec des élections générales ou avec la présidentielle uniquement. Pour eux, à l’issue des scrutins couplés, il suffit de promulguer la nouvelle constitution un jour à l’avance avant de publier les résultats des élections pour assurer l’antériorité de la constitution. Une telle démarche nous semble contraire à l’esprit même du principe d’antériorité de la Constitution.
En effet, en tant que loi, la constitution est soumise au principe de non rétroactivité : elle ne dispose que pour l’avenir. Aussi, pour qu’une constitution puisse servir de support légal à une élection, il faut qu’elle ait été préalablement adoptée et promulguée avant l’organisation des élections concernées. Coupler l’adoption d’une nouvelle constitution avec des élections générales revient à élire des gouvernants dont les pouvoirs ne sont pas encore définis par le peuple souverain.
La question d’antériorité de la Constitution ne peut pas être réglée par une (simple) promulgation du résultat du référendum avant ceux des élections générales tenues le même jour. On ne peut tout simplement pas organiser des élections sous l’emprise d’une constitution, et dès la proclamation des résultats, mettre leur effet sous le coup d’une nouvelle constitution. L’antériorité d’une constitution doit être franche et exempte de toute ambiguïté. Elle ne doit pas prêter à confusion.
Cette logique pose la problématique de la légitimité des gouvernants élus avant la création formelle de la nouvelle république. Dans le cas de figure du référendum constitutionnel couplé avec des élections générales, il sera loisible à tout perdant d’évoquer la nullité de l’élection de ses adversaires comme étant intervenue sous le coup de la constitution abrogée. D’un point de vue purement formel, il sera dans son droit.
Le peuple est souverain. C’est à lui de donner le format du pouvoir qui doit régir le pays à travers la constitution. C’est à l’issue de cette précision que les gouvernants sont choisis et nantis des pouvoirs prédéterminés dans les conditions prescrites par ce peuple.
Le référendum peut être couplé avec des élections générales dans un seul cas de figure : lorsqu’il a pour effet de réviser des dispositions d’une constitution existante et seulement pour des questions d’organisation des pouvoirs publics qui n’ont pas trait aux questions électorales avec lesquelles il est couplé.
Dans ce cas de figure, le référendum n’aboutit pas à la création d’une nouvelle république, mais à un réaménagement des pouvoirs dans d’autres secteurs publics.

CONCLUSION
La séparation du référendum d’adoption d’une nouvelle constitution des élections générales n’est pas une faculté, mais une obligation qui conditionne la légitimité des institutions de la nouvelle république. L’organisation d’un référendum constitutionnel au rabais ne saurait être justifiée par l’insuffisance de deniers au regard des atteintes au constitutionnalisme et aux principes démocratiques qu’elle provoque. Une course effrénée à la nouvelle république sans avoir pris le soin de baliser les contours de nos réalités institutionnelles pourrait conduire rapidement à une impasse.
La République se fonde sur la démocratie, et il a un coût. Contrairement à ce que certains peuvent penser, une démocratie au rabais est plus dévastatrice que toute insécurité. La bonne gouvernance, la justice équitable, la justice sociale, l’égalité face à la loi, le respect du bien d’autrui sont entre autres des attributs de la démocratie dont le respect assure la paix sociale.
Aussi, si le temps manque pour aller à une nouvelle république de façon sereine et concertée et que les moyens financiers font défaut, il est tout à possible de porter des aménagements à la constitution qui existe. Le Burkina Faso ne se portera pas plus mal parce que c’est surtout l’attachement des Hommes aux idéaux démocratiques qui assure l’épanouissement de la Nation. Du reste, le Conseil National de la Transition a déjà apporté des aménagements significatifs à cette constitution en 2015. Et il est toujours loisible d’en apporter d’autres en application de son Titre XV qui autorise sa révision sans autre limitation que l’irrecevabilité des projets ou propositions de textes qui remettraient en cause la nature et la forme républicaine de l’Etat, le système du multipartiste ou enfin l’intégrité du territoire national.

Amadou Traoré
Juriste
Ouagadougou